Европейская политика соседства: большие надежды и драматические неудачи

В 2004 году произошло крупнейшее расширение в истории Европейского Союза - десять бывших коммунистических стран вступили в Союз.

Расширение представляло собой угрозу появления новой разделительной линии в Европе, с интегрированными, стабильными и процветающими членами Союза на Западе и их менее устойчивыми и гораздо более бедными соседями на Востоке. Это дало начало дискуссии о том, как избежать новых разделительных линий и обеспечить стабильность и благосостояние в расширенной Европе.

Решение было найдено в принятии Европейской политики соседства (ЕПС), изначально направленной на сотрудничество со странами Восточной Европы, а затем распространенной на южных соседей ЕС. В 2009 году восточное направление ЕПС приняло новую форму – Восточного партнерства (ВП), охватывающего восточных соседей ЕС, в том числе и Беларусь.

ЕПС представляет облик и цели отношений ЕС со своими соседями. ЕПС предполагает сотрудничество, основанное на приверженности основным ценностям – демократии, правам человека, эффективному управлению, верховенству закона, принципам рыночной экономики и устойчивому развитию. В рамках этого сотрудничества ЕС стремится быть в окружении стабильных и процветающих соседей. Для достижения этой цели ЕС берет на себя ответственность за принятие мер, призванных помочь народам и их правительствам проводить политические и экономические реформы, а также мер, способствующих участию соседей на внутреннем рынке ЕС.

Хотя ЕПС выглядела как эффективный инструмент на бумаге, ожидания ЕС относительно этой политики не оправдались – она не привела к стабильности и процветанию соседей. «Соседние страны» никогда не были настолько нестабильны и небезопасны. Кризисы беженцев, война в Сирии, рост терроризма и экстремизма, угрозы со стороны ИГИЛ/ДАИШ, вооруженный конфликт в Украине, и все более напористая внешняя политика России заставили ЕС пересмотреть свою политику соседства в ноябре 2015 года. Но в состоянии ли новая ЕПС решить все эти проблемы?

Пересмотренная ЕПС: попытка преодолеть хаос

Хотя новая ЕПС не является антикризисным механизмом, она призвана способствовать стабилизации соседних с ЕС государств. Основное различие между предыдущей и пересмотренной Европейской политикой соседства является то, что последняя призвана скорее стабилизировать, чем превратить соседние государства в зону стабильности, безопасности и процветания. В соответствии с новой Европейской политикой соседства ЕС прямо говорит, что он не в состоянии решить многие из сегодняшних проблем и его политические рычаги воздействия ограничены. Сегодня приоритетом ЕС является решение конкретных проблем, таких как поток беженцев и радикализация.

Таким образом, новая версия ЕПС является более конкретной, чем предыдущая. ЕС решил сосредоточиться на сотрудничестве в тех сферах, где есть конкретные интересы для обеих сторон. В результате, такие интересы, как стабильность, безопасность и управляемая миграция, изложены более точно, чем раньше. Сотрудничество в области торговли, инвестиций и энергетического сектора также остается крайне важным.

Преследуя цель стабилизации в соседних странах, ЕС готов отказаться от универсального шаблонного подхода ко всем государствам. Союз собирается сделать свою политику более «политической» и адаптировать её в соответствии с потребностями каждого ее индивидуального партнера. Тем не менее, четкая сосредоточенность новой ЕПС на интересах не означает, что ЕС откажется от своих ценностей. Принципы верховенства закона, демократии и прав человека всегда остаются основополагающими. Специфический акцент сделан на программах, которые поддерживают судебную систему, подотчетное государственное управление и гражданское общество. Будет ли более «политический» подход активатором отношений с Беларусью? Позиции ЕС по отношению к политически деликатным вопросам, таких, как сотрудничество с авторитарными режимами и политика обусловленной поддержки, не ясны.

Европейский инструмент соседства (ЕИС), финансовый инструмент новой Европейской политики соседства, имеет бюджет в €15,4 млрд на период 2014-2020 гг. Несмотря на кризис, эта сумма не была увеличена.

ЕС и Беларусь

Сотрудничество между ЕС и Беларусью в рамках Европейской политики соседства всегда оставляло желать лучшего. Повестка дня каждой страны определяется в соответствии с планами действий ЕПС – двусторонних соглашениях между ЕС и странами ЕПС, определяющих приоритеты реформ отдельных партнеров. ЕС и Беларусь не имеют такого соглашения, поскольку его ратификация была заморожена с 1997 года в ответ на политическую ситуацию в стране. Таким образом, Беларусь находится вне большинства структур ЕПС. Это существенно ограничивает возможные выгоды для демократии, верховенства права и прав человека, которые страна могла бы получить от сотрудничества с ЕС.

Кроме того, отсутствие соглашения о сотрудничестве воздействует на европейские рычаги, которые могли бы повлиять на ситуацию с правами человека в стране, так как система обусловленной поддержки, закрепленная в этих соглашениях, не относится к Беларуси.

Беларусь часто называют «последней диктатурой в Европе». Каждые новые выборы в стране показали увеличение жесткости режима Лукашенко. В ходе референдума 2004 года ограничение на количество сроков президентства были изъяты из Конституции, что открыло для Александра Лукашенко возможность остаться у власти на неопределенный срок. В 2006 году президентские выборы, в которых Лукашенко выиграл в третий раз, не соответствовали демократическим стандартам в соответствии с ОБСЕ. Высшим проявлением нарушений избирательных стандартов являются президентские выборы 2010 года, которые были отмечены массовыми протестами, арестами оппозиционеров, обвинениями в мошенничестве, а также подавлением гражданского общества. ЕС осудил политическую ситуацию в Беларуси и, в дополнение к замораживанию соглашения о сотрудничестве, ввел ограничительные меры против лиц, ответственных за подавление гражданского общества и нарушение прав человека.

Некоторые белорусские и международные эксперты сомневаются в эффективности ограничительных мер против режима Лукашенко. Хотя соглашение о сотрудничестве не вступило в силу, торговые отношения Беларуси с ЕС развиваются в рамках соглашения между ЕС и СССР. Таким образом, несмотря на список санкций, торговля между ЕС и Беларусью была на самом высоком уровне во время 2011-2014 гг. Эта ситуация очень благоприятна для Лукашенко – его режим, неограниченный никакими обязательствами в области прав человека, которые бы вытекали из сотрудничества с ЕПС, извлекает выгоду от торговли с ЕС.

В феврале 2016 года ЕС отменил большинство ограничительных мер в отношении Беларуси, распространяя запрет только в отношении четырех лиц, причастных к исчезновению лидеров оппозиции. Европейские санкции были сняты с основных «кошельков» режима, 172 чиновников и нескольких компаний. Это, безусловно, повлечет за собой увеличение торговли и вместе с тем – усиление репрессивного режима Лукашенко.

Кроме того, Беларусь будет продолжать получать поддержку со стороны ЕС в рамках Европейской политики соседства, а именно – в нейтральных сферах, таких как охрана окружающей среды, энергоэффективность, региональное развитие и безопасность пищевых продуктов. В соответствии с новой Европейской политикой соседства, ЕС также будет продолжать поддерживать движения белорусского гражданского общества, средства массовой информации, местные органы власти и молодежь, которая стремится получить образование в Европе.

Минусы неучастия Беларуси в ЕПС

ЕПС разработана как политика обусловленной поддержки: чем больше и чем быстрее страна переходит к построению демократии и уважению верховенства права и прав человека, тем большую она получает поддержку со стороны ЕС. Поскольку Беларусь вряд ли делает какие-либо шаги в направлении демократизации, поддержка, которую ЕС обеспечивает ей, гораздо меньше, по сравнению с другими странами, охваченными Восточным партнерством. Например, в период с 2007 по 2013 г. Армения, с населением в 3 миллиона человек, получила поддержку в €281,5 млн, в то время как Беларусь, с населением в три раза большим, только €94,2 млн.

Действия ЕПС по принципу «большее за большее» станут стимулом для правительства Беларуси к построению демократии и продвижению прав человека. Это пойдет на пользу белорусскому народу за счет упрощения контактов через границу и активизации обмена информацией и опытом. Кроме того, в рамках сотрудничества с ЕС, белорусские голоса будут лучше услышаны на международном уровне.

Непоследовательность политики ЕС в отношениях с Беларусью играет на руку Москве, которая считает, что Беларусь попала в зону её привилегированных интересов. В 2004 году, когда была введена ЕПС, негативной реакции из России не последовало. Тем не менее, Восточное партнерство, запущенное в 2009 году, вызвало сопротивление Москвы, так как она видела в нем прямую угрозу своим интересам. Россия предприняла стремительные шаги, чтобы ввести Беларусь в Таможенный союз и ЕврАзЭС для обеспечения нерушимости своих зон влияния. В то же время значительная часть белорусского народа почти ничего не знает о политике ЕС.

Экономическая поддержка и субсидии из России подсадили Беларусь на «газовую и нефтяную иглу». Низкие цены на энергоносители сделали экономику высокочувствительной и зависимой от внешней подпитки. Популистская экономическая политика Лукашенко имеет мгновенный эффект, но она не может быть успешной в долгосрочной перспективе. Напротив, всестороннее сотрудничество с ЕС в рамках ЕПС будет активировать белорусскую экономику, открывая новые возможности для модернизации и делая Беларусь более привлекательной для иностранных инвесторов. Отношения, ограниченные только торговлей и не включающее в себя сотрудничество в области демократии, верховенства закона и прав человека, будут еще больше способствовать усилению диктатуры.

Выводы

Начиная с 1997 года, когда соглашение о сотрудничестве ЕС и Беларуси было заморожено, ситуация с верховенством закона, демократии и прав человека стала в Беларуси еще хуже. Чувство европейской самоидентификации практически исчезло. Экономика не была реорганизована и модернизирована. Перечисляя минусы отказа от сотрудничества с Беларусью в рамках Европейской политики соседства, я не хочу сказать, что Союз должен начать взаимодействие с авторитарным правительством. Наоборот, ЕС должен иметь достаточно политической воли, чтобы последовательно следовать своей политике санкционирования режима и его «кошельков» до его значительного ослабления. ЕС должен закрыть лазейки, с помощью которых режим получает финансовую подпитку – возможность торговли в рамках необусловленного соглашения о сотрудничестве между ЕС и СССР. Политика санкций показала свою эффективность в прошлом и может быть успешной в будущем.

В то же время, я считаю, что ЕС уделяет недостаточно внимания и поддержки гражданского общества в стране, что явно видно из финансирования, выделяемого для Беларуси через ЕИС. Не должно быть никаких ожиданий, что авторитарный режим начнет сам ограничивать свою собственную силу. Единственная надежда состоит в том, что новое поколение лидеров будет активировать изменения в сторону демократии. Это поколение лидеров может быть воспитано при щедрой поддержке ЕС гражданского общества в Беларуси.

Анна Шалыганова, International Centre for Democratic Transition (Венгрия), специально для charter97.org